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  标准化厂房鳞次栉比，光伏板在阳光下熠熠生辉，生产车间里新能源装备正有序下线……这是眼下山东新泰零碳产业示范基地的场景。很难想象，该基地曾是一片闲置多年的老旧厂区。

  低效用地再开发与零碳技术融合，这种高效用地的生动实践，背后是节约集约推动绿色发展的深层逻辑。

  “十四五”时期，我国将节约集约资源作为生态文明建设的重要抓手，以“做优增量、盘活存量”为核心，打出一系列“组合拳”，推动经济社会发展全面绿色转型。2025年9月国新办新闻发布会多个方面数据显示，全国单位GDP建设用地使用面积下降16%。土地资源利用效率提升，为高水平质量的发展注入强劲动能。

  随着房地产市场供求关系出现重大变化，闲置存量土地开发难、转让难、收回难等问题日渐突出。2024年6月，自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台妥善处置闲置存量土地18条政策措施，为存量土地盘活提供“政策工具箱”，从鼓励企业优化开发、促进市场流通转让、规范政府收购收回三个方面，支持各地对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策加快盘活利用。从纸上条文到民生实效，各地结合实际的创新实践，既缓解了企业金钱上的压力，又释放土地潜在价值。

  吉林省长春市在建立资金共管账户、严格落实监管责任的前提下，支持企业对建筑已完工且土地出让价款已缴清的住宅办理不动产登记，助力企业通过预售回笼资金进行自救，精准破解了企业“有资产难变现”的困境。

  海南省万宁市结合实际创新性提出“容积率漂移”方案，由万宁市政府与两家公司协商收回6宗按照生态保护相关规定不得进行商品房开发建设的闲置土地，对其名下其他房地产用地，增加与收回地块等价值的建筑容量作为补偿。

  实践的落地缘于政策设计与市场需求的同频共振，更精准锚定了高水平发展的核心诉求。国家发展改革委宏观经济研究院投资研究所的李嘉表示，闲置存量土地的妥善处置，既顺应了房地产市场供需关系新变化的要求，也契合地方经济高水平发展的需要，有助于提升土地利用效率、优化房地产市场供应结构，进而为更深层次的经济结构调整，提供长效化、制度化的要素支撑。

  资金保障是存量土地收回收购的关键，将地方政府专项债引入存量土地处置领域，不仅解决了地方政府“收不起”的难题，更通过“收储—整治—再供应”的闭环管理，形成土地储备“蓄水池”。

  2024年11月，自然资源部印发通知，鼓励运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地，优先支持收回收购企业无力或无意愿继续开发的住宅用地和商服用地。

  在政策指引下，多地试水土地储备专项债项目实现政企“双赢”。2025年2月，广东省珠海市自然资源局公示年度第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地收储价格，拟收储14宗用地，收储总价约66.5亿元。这批项目的收储价格大多低于当初的出让价，折扣约8折或9折，既缓解了房企现金流压力，又为政府节省了成本。

  前不久，云南省发行2025年土地储备专项债券57.436亿元，覆盖全省16个州(市)76个项目，其中收回收购闲置存量土地储备项目9个、新增土地储备项目67个，涉及面积2319.21公顷。这些项目的实施，将有效推进闲置存量土地处置，为全省重点项目建设提供土地要素保障。

  从实践来看，专项债券投向土地储备领域，其稳市场、稳预期的政策价值凸显。对此，浙江大学公共管理学院教授吴宇哲认为，针对土地已出让而未开发完成的商品房，专项债券通过“房地联动”组合收购政策，化解企业问题，从而进一步解决房地产上游企业的资金链问题，实现保就业、保民生，有利于房地产市场稳定和信心的恢复。

  在存量用地盘活工作中，低效用地再开发成为关键突破口。2023年9月起，自然资源部在44个城市开展为期4年的低效用地再开发试点，截至今年6月已经发布了两批典型案例。从实践来看，各试点地区制定差异化再开发政策，推动老旧街区、工业遗存等低效空间向优质发展空间转型。

  在老旧街区活化方面，浙江省温州市梧田老街通过改造升级，打造塘河沿线文旅深层次地融合、主客共享共生、配套服务完善的示范性城市文化休闲街区与滨水休闲湾区。

  江苏省无锡市则采用“拆除复原+新建结构”、地上地下空间综合开发等模式，对原无锡钢厂等低效老旧工业遗存进行提质改造，将其打造为“高颜值”城市会客厅，工业遗存成功转型为当地文旅新地标。

  除了文旅导向的改造，低效用地再开发更是保障重大产业项目落地、培育新质生产力的重要支撑。湖南省湘潭经开区吉利商用车全新智能轻型商用车项目用地需求大、项目落地急、前期成本高，为快速保障项目落地，湘潭经开区与项目选址南侧的湘潭通瑞汽车工业有限公司进行多轮沟通，有偿收回该企业的低效空闲用地244.4亩及地上构筑物，并与256亩新增工业用地整合，整体供应给吉利轻型商用车项目。

  从这些实践能够准确的看出，低效用地再开发并非简单的土地资源优化配置，更是推动城市功能升级、实现发展动能转换的关键抓手。随着试点经验的不间断地积累与推广，昔日“沉睡的资源”正加快转化为高水平发展的“活跃增量”，低效用地再开发已成为城市发展走上内涵挖潜之路的必然选择。自然资源部咨询研究中心张兴建议立足改革及时推出更加有效的新政策，推动改革从试点探索向全面推广迈进，持续提升存量盘活水平。

  节约集约，是破解土地资源约束与经济发展矛盾的关键路径，也是推动绿色发展转型的重要支撑。过去8年，原国土资源部、自然资源部先后发布了四批节地技术和节地模式，很多已在全国首批自然资源节约集约示范县（市）创建中得到灵活运用。各示范县（市）在城市建设、产业高质量发展、基础设施和乡村振兴等领域，积极探索节地模式、技术、制度和管理创新，形成一批可复制、可推广的经验。

  湖北省松滋市突破传统用地思维局限，向空中要地、向存量要地，以城市发展全局观推动产城一体化建设，促进城市和产业集中高质量发展。

  云南省永仁县依托当地丰富的光热与土地资源，建设全省首个大规模“新能源集群+独立储能”示范工程——永仁500千伏输变电工程，探索“板上发电，板下种桑”等多种资源资产组合利用模式，实现“光、农、电”多重价值叠加。

  聚焦土地资源高效盘活与乡村发展提质，安徽省芜湖市湾沚区给出了特色鲜明的实践答案。湾沚区2022年3月启动的鸠兹湾艺创共富乡村项目，按照“政府引导、多元投入、市场运作”的模式，通过农用地整理、土地综合整治、零散建设用地集中利用等方式盘活农村集体土地资源，以项目区为中心打造农、学、创、商、游、艺、养七片区，整合项目发展集体经济，促进农民增收致富，推动乡村振兴。

  从松滋的“空间重构”，到永仁的“资源叠加”，再到湾沚的“存量盘活”，各地节约集约探索路径不同，但都因地制宜、精准施策推动资源效益最大化，有力支撑了经济高质量发展。

  “十五五”规划建议提出，做优增量、盘活存量，推动经济持续健康发展和社会全面进步。“土地节约集约利用重点是严格落实‘严控总量、盘活存量’的政策导向，要通过制度创新和精细化管理，实现从增量扩张向存量提质的根本转变。”中国人民大学公共管理学院教授吕萍建议，完善奖励惩罚机制并强化监管与问责，形成节约集约用地长效机制。

  “面对新形势新要求，推进集约型、内涵式发展，是破解城市发展瓶颈、增强城市发展动能的关键选择。”北京大学城市与环境学院教授林坚提出，要更看重盘活各类存量资源，提高资源利用效率、要素产出效益和城市发展质量，走出一条内涵提升、集约高效、绿色低碳的高水平发展道路。

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